开展部门核心职能履行情况评估的实践与思考

湖北省委编办

习近平总书记在二十届中央编委第一次会议上强调，要在完成政府部门权责清单编制工作的基础上，对部门核心职能履行情况进行科学分析评估，针对突出问题研究提出改进完善的措施，确保这些职能配置科学规范，不挂空挡、高效顺畅运行。为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，2024年11月，湖北省委编办选取省民政厅、省数据局、省知识产权局，襄阳市、荆门市、咸宁市委编委分别选取机构编制管理权限在本市级范围内的若干个部门开展试点，经过3个月的试点工作，省市两级积极探索部门核心职能履行情况评估的有效途径，深入思考下步如何持续推进评估工作。

一、试点前的研究

（一）职能和职责的关系

《机构编制工作用语释义（2022年）》对“职能”“职责”进行了释义。职能是指机关、事业单位的工作任务以及所发挥的功能和作用。职责是指机关、事业单位进行管理活动或开展业务工作所享有的职权和相应承担的责任，通常由党内法规、法律法规、“三定”规定或有关规范性文件予以明确。据此，可以理解为，职能是更广泛、更功能性的描述，职责是具体的任务和责任。

（二）核心职能的概念内涵

核心职能一般是指部门在较长时间内相对稳定的、区别于其他部门的、具有根源性和无可替代性的中心功能，是部门在履职尽责过程中优先级最高、必须持续聚焦的职能，也是部门服务经济社会发展的重要着力点和重心所在，主要聚焦专业性、业务性职责。

（三）相关概念间的关系

一是核心职能与“三定”规定的关系。职能，指机关、事业单位的工作任务以及所发挥的功能和作用。政府职能，指政府及部门依法对国家和社会公共事务进行管理的职责和功能。根据“职能”和“政府职能”的概念，核心职能应该是部门核心工作任务，主要是依法对国家和社会公共事务进行管理的职责，这部分职责一般具有稳定性、专业性、排他性。“三定”规定，指部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制规定，2018年党和国家机构改革中，中央部门（单位）和省级部门（单位）“三定”规定明确为党内法规。由此可见，核心职能源于“三定”规定，是“三定”规定中专业性、业务性最强的那部分职责。

二是核心职能与权责清单的关系。从内容上看，核心职能源于“三定”规定，权责清单是“三定”规定的细化；从维度上看，核心职能同“三定”规定中的主要职责一样，是较为宏观的，权责清单将“三定”规定中的主要职责细化为具体权责事项，是较为微观的。

探索如何确定部门核心职能，即先根据“三定”规定，聚焦部门的业务领域确定核心职能，再结合“国之大者”“省之要事”、法定权责清单、部门重要业务、年度创新工作项目等，对核心职能进行细化，梳理形成“核心职能-工作事项”清单，实现宏观层面与微观层面的有机衔接。每条核心职能对应若干工作事项，工作事项随着年度或阶段性任务的变化实行动态调整，增强核心职能履行情况评估的可操作性。

三是权责清单与“三定”规定的关系。权责清单以“三定”规定为基础，根据党中央部署要求、“三定”规定等党内法规、有关法律和行政法规、国务院有关规定编制而成。《中国共产党机构编制工作条例》明确，“三定”规定是机构编制法定化的重要形式，是部门机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据。

原则上，“三定”规定应该涵盖了涉及部门履职的法律法规、规章制度等重点内容。可以说，权责清单是“三定”规定的细化、具体化。

此外，还有一组概念需要探讨，即关于机构编制执行情况和使用效益评估与部门核心职能履行情况评估的关系。厘清这组关系是做好机构编制管理评估工作的需要。

《中国共产党机构编制工作条例》《机构编制监督检查工作办法》中提出，开展机构编制执行情况和使用效益评估。自习近平总书记在二十届中央编委第一次会议上强调对部门核心职能履行情况进行评估后，近两年中央编委、中央编办连续对两项评估工作同步部署。可以说，二者内容交互、各有侧重、统筹推进。机构编制执行情况和使用效益评估分为两个部分：一部分是评估执行情况，即查看机构编制运行情况是否符合机构编制管理有关规定；另一部分是评估使用效益，即查看机构编制运行的效率和成效，侧重于评估机构编制资源的投入产出比。核心职能履行情况评估更加聚焦，主要查看核心职能运行情况，侧重于评估职能运转情况，即是否科学规范、是否挂空挡、是否高效顺畅运行。

二、试点中的探索

（一）主要做法

一是加强顶层设计，画好评估“施工图”。紧扣“全链条”制定试点方案。围绕做好准备工作、确定核心职能、开展调研评估、形成评估结果和强化结果运用五个环节，制定《部门核心职能履行情况评估试点工作方案》，分层级选取试点单位，省委编办监督检查处一对一全程跟踪指导。坚持“两步走”梳理核心职能。被评估部门围绕中央和湖北省委重大决策部署，党委政府中心工作和重大发展战略、重点民生事项。结合关键岗位重点任务，初步梳理核心职能；按照“部门梳理—编办审核—部门确认”程序，根据工作方案明确的基本原则，即聚焦主责主业、围绕中心大局、强化责任落实，研究确定核心职能清单，实现评估内容具象化、清单化。聚焦“多维度”细化评估指标。构建科学系统、简便易行的评估指标体系，设置履职保障、履职规范、履职效率、履职效益4个一级评估指标及11个二级指标。履职保障方面，聚焦计划目标保障情况、内设机构保障情况、人员编制保障情况，重点查看部门配置资源是否有效保障核心职能履行。履职规范方面，从充分履职情况、任务分解情况、重点任务完成情况，重点查看部门是否按照“三定”规定、权责清单、党委政府中心工作，全面正确履行核心职能。履职效率方面，通过履职时效情况、内部管理情况、外部协调情况，重点查看部门是否注重核心职能履行效率。履职效益方面，综合考虑工作成效情况和履职满意情况，重点查看相关方面对部门核心职能履行的评价。每个二级评估指标细化了评估要点、评估方式及具体评分标准，实现部门核心职能履行情况“自动成像”“精准画像”。

二是实行多元评价，织密评估“检视网”。部门试评。由试点部门按照评估指标体系，组织内设机构进行试评，在试评过程中，由内设机构对评估指标体系提出修改建议，部门汇总分析后，将意见反馈省委编办参考。结合试评情况，对本部门存在的问题能立行立改的立即整改。部门自评。试点部门对照评估指标，结合履行核心职能的处室2024年度财政预决算情况，进行自评打分，形成反映本部门基本情况、核心职能、试点工作组织开展情况、意见建议等内容的自评报告。第三方评价。尝试采用结果互认共享的方式，参考高质量综合绩效考核群众评价指标打分情况、对履职效益中的履职满意情况进行赋分。综合评估。省委编办依据部门自评、第三方评价、日常掌握情况等，按照评估指标为试点部门进行“定性+定量”评估。

三是探索工作联动，推动评估“深融合”。“机构编制管理+”。结合省委巡视机构编制检查、机构编制专项督查、机构编制核查、机构编制报告、机构编制调研工作等，一体化开展部门核心职能履行情况评估，实现“无事不上门”“进一次门、查多项事”，在提高工作效能的同时切实为被评估部门减负。“信息化+”。依托湖北省机构编制管理大数据平台，对被评估部门编制使用情况、内设机构人员情况进行数据分析，重点关注履行核心职能处室人员年龄结构、专业结构、人员编制聚焦度等情况。“政务服务+”。借助湖北政务服务网，聚合部门现运行的权责清单，指导市级党委编办通过梳理分析部门年度工单办件、收率、办结率及服务群众满意度，将被评估部门工作质效与全市平均水平进行横向对比，印证部门核心职能履行情况，实现“用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新”。

四是统筹结果运用，提高评估“含金量”。及时提炼总结试点经验。及时总结提炼试点单位在履行核心职能过程中好的做法，挖掘创优争先、推动改革创新等方面的亮点和案例。促进部门履职规范化。压实部门主体责任，从试评阶段开始，引导部门对履行核心职能中存在的问题立行立改；综合评估的过程中，注重与部门交换意见，面对面、点对点探讨部门在履行核心职能中存在的问题与困难，以推动部门高效履职为目标，就评估结果达成一致意见。推动资源配置科学化。评估结果作为动态调整机构编制资源的依据，对于得分较高的，原则上在同等条件下优先保障其机构编制资源使用需求；对于得分较低的，深入分析问题存在的原因，研究对策措施，需要修订“三定”规定、调整机构编制事项或权责清单，适时启动相关程序；存在深层次体制机制障碍的，深入研究提出政策建议。

（二）试点中存在的难点

从试点工作开展情况看，开展核心职能评估工作，统筹推进不够，方法创新也不够，在推动核心职能与权责清单有机衔接、推动评估从人工化向数智化转变上存在短板，结果运用上缺乏有效的工作制度和运行机制。同时，评估体系科学化程度有待提升。评估指标的设置存在“三多三少”现象：定性指标多、定量指标少，过程性指标多、结果性指标少，常规性指标多、创新性指标少。省市两级部门职能重心不同，评估指标难以做到完全适用。

三、试点后的思考

开展核心职能评估是破解机构编制管理“重审批轻监管”难题、提升机构履职效能的一个重要抓手。结合试点探索，对于做好评估工作提出如下建议。

一是把评准评实、客观反映部门核心职能履行情况作为首要任务。探索不拘泥于评估指标体系，既可健全评估指标体系，结合实际增加个性指标、创新指标等，增强量化评估；也可弱化评估指标体系，一部门一方案开展评估，强化定性评价。不管是哪种形式，都要体现被评估部门职能定位和工作亮点、存在问题，突出机构编制使用效益和职责履行情况评价，实现对部门核心职能履行情况的全方位体检、立体化评估、针对性纠偏。

二是把管好用活、完善机构编制闭环管理制度机制作为重要内容。探索“职能配置、运行监管、效能提升”全链条管理新格局，将评估结果与机构编制业务事项审批进行内部联动，作为机构设置、职能配置、编制配备等工作的必要依据；同时压实部门主体责任，加大创新挖潜力度，在权限范围内优化配置现有机构编制资源，推动评估工作从“单向检查”向“闭环管理”转变，促进部门高效履职。

三是把统筹结合、着力强化结果运用强化评估权威作为第一目标。探索统筹推进核心职能评估，做好部门核心职能履行情况评估与机构编制执行情况和使用效益评估、部门权责清单制度建设等工作的结合文章，推进部门核心职能履行情况评估与高质量发展综合绩效考核工作的衔接，把推动结果运用作为评估工作的“生命线”，做到工作统筹推进，结果互认互用。同时坚持目标导向，统筹考虑评估开展的对象选择、时序安排、任务落实等重点内容，做到科学谋划、周密部署、突出重点。

为落实党中央关于整治形式主义为基层减负要求，本着简便易行、务实管用的原则，建议下一步评估工作坚持系统思维、统筹方法，采取“分步走”“小切口”的方式持续推进：一是做好工作统筹，将评估作为机构编制监督检查的重要手段，将机构编制执行情况和使用效益评估、核心职能评估、机构编制批复事项落实情况核实检查等工作统筹结合起来，贯穿到机构编制管理全流程中，着力加强机构编制闭环管理。二是明确工作思路，按照“成熟一家，评估一家”的思路，围绕服务省委中心工作，重点选取近几年职能任务变化较大的部门、机构编制诉求较多的部门、“三定”规定长时间未修订的部门启动核心职能履行情况评估工作。三是加强工作联动，充分发挥机构编制监督合力，一方面加强内部联动，评估启动前由有关业务处室提出选择评估对象的意见，评估结束后实现结果互认，推动评估结果与机构编制调整事项审批联动，另一方面加强外部联动，建立健全与组织人事、财政、审计等部门的信息共享机制。四是改进评估方法，形式上弱化评估指标，采取“一部门一方案”的方式，有针对性地确定评估内容、评估要点；程序上以“实地评估+延伸调研”推动评估，采取个别访谈为主、查阅资料为辅的方式，充分了解职能运行各方面情况。五是强化结果运用，通过对部门大量访谈、对关键信息系统比对后进行定性分析，形成评估报告，对部门的核心职能履行情况进行精确、立体、多元“画像”，既总结工作成效也提出存在问题，并以此作为依据，推动优化机构编制资源配置、改进机构编制管理。